基层治理现代化的理论内涵、实践表达与路径选择

基层治理现代化的理论内涵、实践表达与路径选择

——基于湖北共同缔造实践的思考

牟   伟   （中共宜昌市委党校）

摘要：推进基层治理现代化是实现国家治理现代化的基础性工程。基层治理现代化包含基层治理能力、治理体系和治理理念的现代化，其过程表现为基层治理理念逐渐转变、治理能力持续提升、治理体系逐步完善。共同缔造作为基层治理现代化的地方实践，通过以切身利益为突破口增强了群众参与意识和自治能力，以党建引领体制机制创新为重要举措增强了基层政权治理能力和善治思维，以构建治理共同体增强了基层社会共治能力，塑造了共同精神，以治理体系框架试点为契机尝试建立完善的基层治理体系。要持续以共同缔造为载体推进基层治理现代化。在理念更新中涵养现代治理思维，在纵横共治中织密基层治理体系，在氛围营造中建强基层治理队伍，在机制创新中提升基层治理能力。

关键词：基层治理现代化；共同缔造；基层治理能力；基层治理体系

党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的宏大命题。党的二十届三中全会更加明确了“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这个进一步全面深化改革的总目标。作为国家治理现代化的一部分，“基层治理现代化建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程，是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的重要方面。”[1]在地方实践中廓清基层治理现代化的理论内涵，探究其实践模式和路径，是推进中国式现代化的基本要求也是实现国家治理现代化的重要举措。习近平总书记指出：“推进中国式现代化是一个探索性事业，还有许多未知领域，需要我们在实践中去大胆探索。各地区各部门要结合各自具体实际开拓创新，特别是在前沿实践、未知领域，鼓励大胆探索、敢为人先，寻求有效解决新矛盾新问题的思路和办法，努力创造可复制、可推广的新鲜经验。”[2]2022年以来，湖北全省以县域为单位推进共同缔造，开启了治理现代化的湖北实践，为基层治理现代化提供了地方路径和实践经验。

一、基层治理现代化的理论内涵

“基层治理是国家治理的基石，基层治理现代化是国家治理现代化的重要内容。”[3]2021年印发的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》从“完善党全面领导基层治理制度、加强基层政权治理能力建设、健全基层群众自治制度、推进基层法治和德治建设、加强基层智慧治理能力建设、加强组织保障”等方面指明了基层治理现代化的主要内容和重点方向。2013年11月，党的十八届三中全会首次提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标。在此基础上，习近平总书记对国家治理现代化做出了系列论述，并指出，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。”[4]由此延伸，基层治理体系和治理能力则是国家制度和制度执行能力在基层的集中体现。此外，习近平还强调，“理念是行动的先导，一定的发展实践都是由一定的发展理念来引领的，发展理念是否对头，从根本上决定着发展成效乃至成败。”[5]从实践层面肯定了治理理念转变在基层治理现代化过程中的重要作用，并丰富了治理现代化的理论内涵。

关于基层治理现代化的理论内涵，学界虽有不同观点，但普遍认为至少应包含三方面内容：一是基层治理体系的完善；二是基层治理能力的提升；三是基层治理理念的转变。治理理念、治理能力和治理体系是一个有机整体，相辅相成。有了新的治理理念，好的基层治理体系才能提高治理能力；转变治理理念，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。三者协同发力驱动着基层治理朝着现代化的目标不断迈进。

（一）推动基层治理理念的逐渐转变

基层治理现代化的第一层内涵是实现基层治理理念的转变。思想是行动的先导，基层治理实践过程中只有理念转变了，治理行动才能落到实处。从政府层面，只有坚持以人民为中心，尊重人民群众的主体地位，基层活力才能得到最大激发。要求政府放弃过去的管理思维，摆脱管理者角色，主动塑造服务型角色，将工作成效交给老百姓评价，并用好善治思维，实现从“命令”到“规制”、从“汲取”到“赋能”、从“父爱”到“激活”[1]，从我帮群众干到和群众一起干的转变。对于广大党员干部而言，推动基层有效治理，关键在于理解和掌握做好群众工作的理念和方法，充分听取群众意见，尊重群众首创精神，从群众可见可知可感的实事小事做起，发挥群众主体作用，发动群众“一起干”。从群众层面，只有群众积极主动参与，转变“事不关己高高挂起”的理念，强化参与意识，基层自治才能得到最大程度彰显，基层治理才有主体。此外，还要激发基层各主体的治理积极性，引导多元主体积极参与，塑造共同精神。

（二）带动基层治理能力的持续提升

基层治理现代化的第二层内涵是基层治理能力的提升。徐勇认为，基层治理是一定主体，通过一定方式和手段，在基层社会层面满足社会需求，解决社会矛盾的总和。其由“一体两面”构成：一面是基层社会的自我治理，属于在社会当中的治理；另一面是基层政权体系对基层社会的治理，属于国家自上而下的治理。[6]中国长期的治理实践表明，从早期的国家、社会二元分治到多元共治，当前的基层治理至少应包含三个层面的理解：一是国家行政权力在基层的代表——基层政权对基层社会的治理；二是基层社会力量的自我治理；三是基层各主体在基层社会场域的共同治理。因而基层治理能力的现代化可以认为是基层政权、基层群众、基层整体社会三者治理能力的提升和跃迁。

1.党委领导下基层政权的治理能力。党委领导下的基层政权是基层治理中最重要的主体，履行的是治理中传统的管理职能。基层政权的治理能力决定着基层场域的长治久安，能有效执行党的路线方针政策，并确保基层治理沿着正确的政治方向前进。基层政权的治理能力主要包括政治领导与执行、社会管理与服务、应急处突、智慧治理、群众工作与社会动员、基层政权建设与组织（包括基层党组织建设）等各方面，是基层治理的核心和最重要保障。提升基层政权的治理能力至少要做好三个方面：一是要赋权增能；二是要降压减负；三是要明责划界。赋权增能表现为一方面要赋予基层政权更多的自主权；另一方面要推动各类资源、平台、力量的下沉，给予基层更多的能力。降压减负则表现为一方面要减少上级各类不必要的压力，让基层政权能安心治理基层；另一方面要尽可能为基层政权减少负担，避免“小马拉大车”。明责划界则主要是让基层政权明晰自身的治理权责和治理内容。通过做好以上方面，确保基层政权治理社会的能力持续提升。

2.基层群众的自我治理能力。基层群众是基层治理的对象，也是基层治理中最具活力和广泛性的主体。基层群众的自我治理能力实际上就是基层的自治能力。在古代“皇权不下县”背景下，基层的自治能力是基层稳定发展的重要保障。新中国成立后，虽然将基层政权延伸到了乡镇一级，但也通过实施基层群众自治制度确保了基层群众的自治权力。基层群众自治仍是基层稳定发展的重要形式。基层群众的自治能力决定了基层治理能否有更广泛的群众基础，基层的事能否由群众自己说了算。基层自治是基层群众自我管理、服务、教育、监督的过程，基层自治能力主要包括村级组织架构与制度建设、民主参与与决策、法治意识与法治建设、社会治理与服务能力、自治文化与道德建设以及创新与发展能力等多方面。提升基层自治能力至少要做好四个方面：一是要强化自治意识；二是要拓宽参与渠道；三是要规范自治程序；四是要增强自治动力。强化自治意识是为了让群众主动来，可通过教育或宣传感召，提升基层群众的责任感、向心力，增强其参与基层公共事务和公益事业的思想自觉、行动自觉。拓宽参与渠道是为了让更多群众能够来，可通过创新协作方式，如搭建多元协商平台，运用现代科技手段、畅通线上线下渠道等方式。规范自治程序则是让群众参与治理更规范，让群众来了更有价值和意义，可通过健全法律法规和规范民主参与、决策、监督程序等方式来提升。增强自治动力则是要让群众愿意来，通过建立利益联结机制，从群众的急难愁盼出发，在基层治理中为群众解难题，让群众有实实在在的获得感，既包括物质层面也包括精神层面。基层自治能力的综合提升是实现基层社会和谐稳定与繁荣发展的基础。

3.基层社会治理共同体下的多元共治合力。基层是一个大场域，人民群众、基层政权、企业、群团组织、社会组织等各类主体聚集于此，献智献力、献计献策。从国家与社会二分法的角度，如果说基层群众自治能力是自下而上的过程，基层政权的治理能力是自上而下的过程，那么两者在基层场域和社会组织、企业等多元化主体汇聚形成的共治合力则是基层场域本身形成的治理能力。多主体汇聚形成的强大共治合力，推动着基层的繁荣发展。党委领导下的基层政权以党建为引领，人民群众以自治为依托，企业等各类主体以资金、技术等资源要素为杠杆，群团组织以各类组织活动为载体，构建起基层场域共建共治共享的社会治理共同体。基层社会治理共同体的共治合力是基层发展的强大力量，是保持基层稳定、维护基层安全，构建人人有责、人人尽责、人人享有的基层社会治理共同体的基础。共治合力既包括传统“三治”融合中的群众自治能力、法治保障能力、德治教化能力，也包括党的领导、智慧治理中的党建引领能力，智治应用能力。提升共治合力是一项系统工程，最重要的是综合施策，人尽其才，发挥各个主体的优势，互相协同发力，发挥出“1+1＞2”的效果。

（三）实现基层治理体系的逐步完善

基层治理现代化的第三层内涵是实现基层治理体系逐步完善的过程。体系是指社会各组成要素之间的关系和相互作用，包括政治、经济、文化和社会组织。习近平指出，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[4]由此，基层治理体系则可以认为是在党领导下管理基层的一整套紧密相连而又相互协调的制度体系，包含经济、政治、文化、社会、生态文明、党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排等。关于基层治理体系，学界目前尚无统一且清晰的界定。徐加玉认为基层治理体系包含制度体系、治理主体、治理架构，“基层治理体系的现代化，意味着健全的制度体系、多元化的治理主体和民主化的治理架构。”[7]2019年印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》则强调“坚持把治理体系和治理能力建设作为主攻方向”，“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建共建共治共享的社会治理格局。”[8]从上述《意见》中关于乡村治理体系的论述，可以概括，基层治理体系至少应包含三个层面：一是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的体制机制；二是党组织领导的自治、法治、德治相结合的治理体系；三是共建共治共享的治理格局。当前在基层治理体系建设过程中，并无一个明确的目标和路径，因为基层治理体系本身就是一个宏大而系统的工程，加之在实践中缺乏抓手和行之有效的载体，其框架本身还较为模糊，尚需在实践中逐步探索完善。但普遍认为，基层治理现代化的过程就是基层治理体系逐步健全和完善的过程，包括体制机制的不断创新和各类制度化保障的持续健全。

二、共同缔造：基层治理现代化的实践表达

基层治理现代化是一个宏大命题，其实现路径和机制完善，需要在地方实践中深化探索。2022年以来，湖北全省广泛开展美好环境与幸福生活共同缔造实践活动，开启了推动基层治理现代化的湖北实践。作为一种为了实现共同目标而采取共同行动的地方施政理念和政策行为，共同缔造发源于广东云浮，成熟于福建厦门，后经辽宁、沈阳等地的实践探索，和住建等部门的试点推广，逐渐形成为一种成熟的工作理念和方法。[9]2024年5月，湖北省委召开专题会议强调要“从推进社会治理体系和治理能力现代化的高度，深刻把握开展美好环境与幸福生活共同缔造的重要意义和目标要求，把共同缔造作为推进中国式现代化湖北实践的基础性工程来抓，确保取得实实在在的成效。”[10]由此，共同缔造作为中国式现代化进程中地方推进基层治理现代化的实践探索而不断应用推广和深化，推动着地方的基层治理体系不断完善，治理能力不断提升。

（一）以切身利益为突破口增强群众参与意识和自治能力

如何通过多样化的举措有效调动群众的参与，从而提升基层群众的参与意识和自治能力，一直是基层治理的重要难题。既往诸多实践中因未找到合适的切入口，并建立起治理目标和群众之间的利益联结而出现治理空虚，干部干、群众看的现象。共同缔造则致力于通过系列实践改变这种现象。一是从小事入手摸准群众需求。湖北共同缔造实践一开始便以群众需求为出发点，践行以人民为中心的发展思想，走好新时代党的群众路线。实践以弘扬“四下基层”优良传统，开展“一下三民”活动为契机将干部下沉，通过走访入户、座谈了解、微信群沟通、电话联系等多种方式，广泛深入宣传，并建立台账清单，找准摸准了群众需求和急难愁盼。在此基础上，对收集到的群众身边小事实事，能及时解决的，即知即办、立行立办，让群众看到了变化、得到了实惠，通过实事小事，赢得了群众信任，拉近了干群关系。自2022年共同缔造活动开展以来，截至2023年底，湖北全省党员干部下基层248万人次；解决问题43.2万个。二是从实事切入构筑共同愿景。试点之初便强调以群众身边的实事如老旧小区加装电梯、快递物流进村、爱心驿站、托管班、爱心妈妈、农村公交、电动车充电桩等和房前屋后的小事如道路修缮、环境卫生保洁、小院环境改造等为切入点和突破口，带动了群众参与。同时召开群众会议并与群众骨干共同商议出大家最想解决的1—2件实事。根据实事项目，引导群众参与村庄规划、小区改造设计等，形成共同愿景。通过深入了解群众兴趣爱好，组织开展各类活动等多样化举措，激发群众参与意识，提升参与能力，群众幸福感和获得感得到增强。三是发展经济组织，以利益联结群众。组织群众代表召开会议，结合辖区资源禀赋，共谋产业发展方向、发展模式、群众参与形式，形成统一意见。引导群众组建集体经济组织或合作社等新型经营主体，通过入股分红、就地务工、土地流转等方式增收致富。探索在城市街区建立商家自治联盟，制定共治公约，推动商户之间互通有无、资源共享、抱团发展。如宜都市陈家岗村成立果树嫁接、采果包装、电商销售3个经济组织，推行“村集体+合作社+农户”的发展模式，成立柑橘产业服务合作社18家、家庭农场10家、村级电商物流快递站点1处、柑橘销售电商22家，建有柑橘打蜡厂4家、收购点8个、采摘园7个，实现村集体、合作社、农户三方共赢，提升了联农带富能力。湖北共同缔造实践通过系列与群众切身利益相关的举措，激发了群众的参与意识，提升了基层群众自治能力。

（二）以党建引领体制机制创新增强基层政权治理能力和善治思维

党建引领体制机制创新是增强基层政权治理能力的有力保证。共同缔造实践过程中强调把党的领导贯穿实践活动全过程、各领域，通过总结经验做法，强化体制机制创新，优化治理单元，健全组织体系等方式，使党的主张和政府工作落到基层、深入群众。一是注重在总结公共事件应对经验中完善体制机制。如新冠疫情后，社区“大党委”联席会议制度、党员干部下沉社区、志愿服务、困难群众常态化探访关爱、综合改造利用核酸检测亭等基层治理和服务保障的有益经验，正深化拓展为常态化管理机制。二是注重在解决群众急难愁盼问题中探索体制机制。在解决问题过程中，巩固完善有效的经验做法，通过由点到面，由此及彼，从解剖一个问题，到解决一类问题，形成一套可复制可推广的制度机制。如寄递物流进村、户外工作者驿站建设、老年人助餐服务、纳凉公交等经验在实践中得以总结固化并宣传推广。三是注重在健全党建引领基层治理体系中创新体制机制。一方面，持续探索为基层减负。以整治形式主义，为基层降压减负为契机，厘清权责清单，建立和完善村社工作事项准入及退出机制，完善政府购买服务机制，精简要求村社参加的各类会议和上报的各类台账、报表、材料等，让基层从不必要的事项中解放出来，干部腾出更多精力服务群众，专于治理。另一方面，持续强化为基层赋能。树立大抓基层的鲜明导向，针对基层资源贫乏、服务缺乏、平台匮乏的问题，推动工作重心下移、资源和力量下沉，稳步推动资金统筹权、力量调配权、协商议事权、考核评价权“四权同下”，并建立人财物下沉常态化机制。强化数字赋能基层治理。通过数字技术创新和应用，推动基层治理能力提升。如宜昌打造的宜接就办群众诉求处办平台，通过热线整合、强化督办考核、未诉先办主动治理等方式，提升了基层政府治理能力，高效响应了群众诉求。此外，共同缔造实践还统筹政府、企业、群众等多方力量，着力建设完整的社区环境、服务、治理等体系，营造持久稳定的社区归属感、认同感和社区文化，党建引领体制机制创新氛围愈发浓烈。

（三）以构建治理共同体增强基层社会共治能力 塑造共同精神

基层场域是多元主体聚集地，多元力量交织共生其中。基层治理有效的前提在于多元共治，协同发力。习近平总书记在党的二十大报告中指出，“要完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。“国家与社会的共同性治理是社会治理共同体的核心。”[3]共同性成为基层治理实践的重要特性，“治理的任何一个环节缺少了共同性，都有可能妨碍治理。”[3]在此基础上，湖北的共同缔造实践提出“五共”路径，注重以“共”为基础，以共治为落脚点，为基层治理注入了“共同”的认识、方法和行动[3]，其核心强调以决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享为路径，构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的城乡基层治理体系。

一是强调决策共谋。坚持问题导向、需求导向，让群众事自己说了算，如通过入户走访、座谈交流、村湾夜话、场院会、坝坝会等形式来倾听群众心声，汇聚群众智慧，凝聚发展共识。还建立健全横向到边的体制机制，把每个居民都纳入一个或多个社会组织中，让每个居民都能在组织中找到位置，有序参与共谋协商，找到“最大公约数”，形成解决问题的行动方案。二是注重发展共建。以群众自主选择的房前屋后环境改善、基础设施配套等实事项目为载体，激发群众主人翁意识，调动多方力量共同参与建设，在增强参与感中更加珍惜共建成果。针对水、电、路、气、网、购等基础设施项目，绿化美化、环境整治、停车位建设等公共配套设施项目，鼓励群众出资出力、投工投劳、让地让利参与共建；针对公共设施维修改造等项目，动员群众出资建设的同时补贴困难者。通过“补贴启动、奖励先进”的形式，激发了群众参与热情。党政机关、群团组织、社会组织、企事业单位和专业社工、志愿者等纷纷提供人财物智支持，共建合力明显增强。三是探索建设共管。通过完善管理制度（如组织群众制定村规民约、居民公约等行为规范，引导群众共同协商公共空间、停车场地、环境卫生、小区安全等管理规约）、开展志愿服务（如通过社区公益积分制鼓励群众积极参与共管组织，认领共管区域和事项）、发挥新时代文明实践中心及站所作用等方式，加强了共建成果的维护和管理。四是实施效果共评。建立全过程评价标准和评价机制，按照“服务谁、谁评价”的原则，发动组织理事会成员、群众代表等群众对项目建设和活动开展情况进行评价反馈，并公示结果，试点工作得以在群众监督评价下开展，促进了工作提升，群众也感到满意。同时还鼓励见贤思齐，组织群众开展好婆婆、好媳妇、最美小区（湾组）、最美庭院、最美志愿者等评选活动，用身边事带动身边人，调动了各方参与积极性，形成了良好社会风气。五是实现成果共享。通过引导群众建立和完善成果共享机制，全体居民共享并维护公共环境、空间、设施，平等享有设施与服务、发展成果与收益、良好精神风尚与温馨友好的环境氛围，共建成果得以最大程度惠及群众。群众在共同缔造活动中自觉践行社会主义核心价值观，塑造“勤勉自律、互信互助、开放包容、共建共享”的共同精神，发展内生力不断增强。

“共同缔造的根本是对既有趋于原子化、个体化的社会关系进行重构和重塑，建立一种彼此之间有着共同联系的社会关系，以共同性关系联结多元社会主体，聚合共同智慧、共同力量，将共同的理念贯穿治理全过程，进而形成基层社会治理共同体。”[3]“社会治理共同体是多元主体参与社会治理的状态。共同缔造聚焦于共建共治共享的基层治理格局，通过五共行动机制，引导和鼓励多元主体积极参与社会治理全过程，形成了基于共同体的共同行动范式”[11]。各试点地区在共同缔造探索中，发动群众一起干，让群众唱主角，让群众说了算，调动社会多方资源共同出力，解决了“没钱做事”“没人管事”“干部干、群众看”“群众不满意”等问题。随即呈现出“五大变化”：环境面貌之变、群众精神面貌之变、发展面貌之变、干部作风之变，基层治理格局之变。共同缔造通过“在体制机制创新中塑造和固化社区公共精神，以治理活动为载体，以利益关系将‘你’和‘我’联结起来，建立起一系列制度，并用制度将‘你我’‘政府与公众’‘党组织与群众’凝聚起来、固化起来、稳定下去，进而形成一个具有生命力的社会治理共同体”[11]，不仅增强了基层各主体在基层场域的共治能力，同时也培育塑造了共同治理的核心精神。

（四）以体系框架试点完善基层治理体系 助推治理现代化

根据《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，基层治理的主要目标在于通过系列实践举措实现基层治理体系和能力现代化。经过近3年的全面深入探索，湖北的共同缔造取得诸多成效。党员干部转变了思想观念，党群干群关系更加融洽，人民群众满意度持续提升，群众的获得感、幸福感、安全感明显增强。湖北也在优化基层治理单元、推进党的领导和政府服务“纵向到底”、联系服务群众“横向到边”、推进“共建共治共享”等方面，形成了一批可复制推广的经验做法。

然而在总结共同缔造实践工作的同时，也发现基层治理体系建设还存在系列深层矛盾和问题，突出表现在：一是权责边界不清。尤其是县乡村三级，责任不清易出现“协办变主办”“属地责任变兜底责任”等问题。二是资源配置不优。治理资源主要集中在县级党委政府和相关部门，基层服务群众的资源和手段缺乏。人财物权等资源在上，具体工作落实在下，上下资源错配，不利于工作开展。三是运行机制不顺。基层治理中“条条”和“块块”分割，资源碎片化现象仍突出。以乡镇为例，公安、司法、市场监管等都有延伸派驻机构，但多实行条线管理，乡镇难以统筹。分布在村级的治理力量不少，如一村一警、律师进村、驻点帮扶、结对共建等，但缺乏有效的整合机制，治理合力不强。对基层事项的管理机制不健全，一些部门随意下派临时性任务，搞考核、通报、排名，基层干部“压力山大”。

基于上述矛盾问题，湖北的共同缔造实践进入到从试点到扩面，并以基层治理体系框架试点来构建完善治理体系的阶段。该阶段强调构建层级明确，职责清晰的基层治理体系治理框架，以构建县负主责、县镇村组工作联动的基层治理体系四级框架为中心任务，聚焦组织架构、工作体系、考评机制等方面，通过制定试点方案，修订权责清单，打造完善基层治理体系框架模板等方式来探索完善基层治理体系。当前，湖北正将共同缔造工作推向纵深，通过体制机制创新，解决基层政权治理单薄化、冗余化的问题，重构治理架构，加厚治理责任底板，变“运动式减负”为“体制性减负”，变“压力性减负”为“治理性减负”。

共同缔造聚焦走好新时代党的群众路线，学习实践“四下基层”工作方法，用心用情用力解决群众急难愁盼问题；聚焦提升基层治理体系和治理能力现代化水平，坚持上下联动，优化治理单元，构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的基层治理体系，在实践中积累了大量经验，培养了一批深入掌握共同缔造理念和方法的基层治理人才骨干。“省内外实践充分证明，‘共同缔造’是一种好理念、好方法。”通过实施共同缔造实践活动，湖北的基层治理体系更加明确清晰，基层治理现代化目标更进一步。

三、实践路径：持续以共同缔造为载体推进基层治理现代化

在实践中改革创新，是实现中国式现代化的必然要求，也是推进基层治理现代化的重要举措。共同缔造是“基层治理现代化创新实践的新范式”[3]，也是推进基层治理现代化的方法载体和有效路径，必须在实践中持续深化。

（一）在理念更新中涵养现代治理思维

坚持解放思想更新理念、凝聚共识，推动治理理念现代化。一是树牢大治理观。“基层治理是一个由各部分构成并相互联系的系统和整体，需要对各部分进行统筹整合。‘大治理观’强调系统性、整体性和统筹性”[12]，因而要全面统筹上下、条块、内外、干群等治理力量，构建政府治理同社会调节、居民自治良性互动的治理格局。树立融合融通大资源观；按照“以事为先、以块定条”原则优化资源配置，建立资源弹性适配机制，构建条块结合、内外一体、人财物技协同的大资源格局。二是坚持重心向下。持续推动资源服务平台下沉，把基层党组织建设成为承接调配党的执政资源的主渠道和中坚力量。坚持眼睛向下，把C位给群众，强化受众思维，注重用户体验，紧扣群众多元化、品质化需求，构建全生命周期公共服务体系，拓展全过程群众参与基层治理路径。三是强化多元共治。健全全年龄段群体参与基层治理机制，培育壮大基层治理“银龄服务队”“青年先锋军”“治理小公民”，拓展多元群体参与治理新途径。四是培育共同精神。做好植文聚人、以文化人文章，实施城市品牌塑造传播工程，用活老人老树老景、村歌村晚村规村训，广泛开展美丽庭院、幸福小区、温馨楼栋、最美家庭等系列创评，构建以党员公约、村规民约、共富（共治）合约为重点，其他类公约为补充的“3+N”基层治理公约体系，持续培育塑造基层共治精神。

（二）在纵横共治中织密基层治理体系

构建纵向到底，横向到边的治理体系，推动党的组织体系和基层治理体系深度融合。一是优化基层治理单元。以村、小区为基本治理单元，以湾组楼栋为基础自治单元，聚集各类组织资源力量，向上提升承接党委和政府服务的承载力，向下提升联系服务群众的凝聚力。二是建强各级治理架构。健全建强省-市-区县-街乡-村社-小组小区-湾组楼栋-党员中心户（联户长）八级党组织架构，推动强县优区、做强街乡、做实村社、做精湾组小区，逐级明定位、夯基础、优功能。三是完善五线并进治理格局。统筹推动党建引领主线、接诉即办热线、公共服务专线、各类组织蓝线、平安稳定底线“五线并进”，确保各战线、部门、组织在治理体系中找准定位、发挥作用。健全基层党组织领导下的群团、经济、社会、自治等组织聚合共融机制，构建党组织统筹指导、四类组织融通耦合、骨干力量引领带动、群众积极参与的一体化治理格局。四是拓展治理场景及功能。实施党群服务中心功能提升行动，完善街乡、村社、组区“1+1+N”党群服务中心体系。加快社区服务场景建设，完善幸福食堂、居家养老、托幼托育等服务设施，构建“15分钟服务圈”。顺应城市和产业集中高质量发展趋势，围绕城市空间布局和功能定位优化治理场景，以党建为纽带助推强链补链延链。聚焦新流入人口、新业态、新形态就业群体等需求，做深做实城市会客厅、青年人才城、红色驿站等场景，提升治理场景参与性、互动性和群体性功能。

（三）在本领迭代中建强基层治理队伍

强化基层组织带头人、发展共富牵头人、基层治理热心人等人才队伍建设。一是扩容量优结构。实施乡村人才和社工人才引进计划，推动大学毕业生到乡、能人回乡、农民工返乡、企业家入乡。聘用一批热心居民、离退休党员干部职工兼任网格员，探索网格员去行政化，选优配强农村“两长N员”、城市“四长两队”。二是优培训提能力。选优配强街乡领导班子，建立新提拔干部和优秀年轻干部到村社区挂职锻炼制度，完善村社区干部分级轮训、持证上岗机制，提升社工持证率。建立“书记工作室”负责人储备库,实施乡村振兴网红人才培育计划，培育网红村书记、网红致富带头人、网红新农人。三是强激励促作为。完善激励干部敢闯敢为担当作为系列措施，推动优秀社区党组织书记纳入事业岗位管理和社区工作者“全岗通”。建立面向村社区干部定向招录公务员和事业单位工作人员长效机制，提高新招录人员中社工领域类专业占比。完善村干部薪酬待遇和村级集体经济挂钩机制。推动社区工作者在居住地街道辖区履职属地化。

（四）在机制创新中提升基层治理能力

坚持党建引领体制机制创新，为基层降压减负增能，提升基层治理能力。一是持续深化“五共机制”。完善共谋、共建、共管、共评、共享机制，推广民事民提、民议、民决、民办、民评“五民工作法”，完善微事自办、小事共办、大事领办、难事联办“四事分流”流程，健全群众参与协商议事和矛盾纠纷预防化解机制。二是有序推动“四权同下”。一体推动资金统筹权、力量调配权、协商议事权、考核评价权下沉，提升基层组织统筹调配能力，赋予基层组织更多资源力量和权力手段回应诉求、解决问题。推动机关事业单位联村、市场主体帮村、“金融村官”活村、村集体领办合作社兴村、文化活动润村。三是数字赋能基层减负。顺应数字化智能化发展趋势，运用数智技术为基层治理赋能增效。实施“互联网+基层治理”行动，统筹推进智慧社区、智能小区、数字乡村建设，打通数据壁垒，破除信息孤岛，推动城市治理一网统管、民生服务一网通办、政府运行一网协同。着眼让数据多跑路、群众少跑腿，建好用好智慧党群服务中心，完善智慧停车、医疗、养老等应用，创新群众办事网上办、掌上办、马上办。深化村社区工作事项准入和退出管理制度，推广使用数字台账和智能报表系统，以智慧化手段帮助基层干部减少低效和无效劳动。四是统筹推进治理方式创新。探索开展区域、条线、点状治理。打造现代治理综合指挥平台，建立“每月一题”条线治理制度，依托大数据，开展高频热点问题专项治理。定期摸排整顿提升软弱涣散基层党组织和治理难度大的小区，综合施策提升基层治理能力。

基层治理现代化是个系统工程，其实践路径并非唯一，需要在实践中持续探索。共同缔造作为一种地方治理实践中形成的治理理念和工作方法[13]，不仅能有效推动基层治理现代化，还能为各地实践创新提供经验参考和方法论选择。湖北的治理实践证明，共同缔造可以适应基层治理中的结构性困境和社会性困境，形成政府、群众与社会的协同共治[3]，有效推动基层的治理理念转变、治理机制创新、治理能力提升、治理体系完善进而实现基层治理现代化。

参考文献：

[1]唐文玉.中国式基层治理现代化：历史生成与路向诠释——基于国家与社会关系演进的视角[J].社会科学战线,2023,342（12）:209-217.

[2]记者杜尚泽.习近平总书记在学习贯彻党的二十大精神研讨班开班式上“去大胆探索”[N].人民日报,2023-02-09（01）.

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[9]徐勇,朱城坤.以共同缔造推动共同富裕——基于农村“共同缔造”实践的考察[J].行政论坛,2023,30（01）:7-12.DOI:10.16637/j.cnki.23-1360/d.2023.01.011.

[10]张进,王馨.王蒙徽主持召开省委专题会 以共同缔造为载体推进社会治理体系和治理能力现代化[N].湖北日报,2024-05-08.https://epaper.hubeidaily.net/pc/content/202405/08/content_272937.html.

[11]李华胤.共同缔造：社会治理共同体的实践表达[J].治理现代化研究,2023,39（03）:71-80.

[12]徐勇.以“大治理观”看社会工作部.田野政治学,（2023-3-20）.https://mp.weixin.qq.com/s/ZO62Y0On1KKLMCZAKY2KeQ.

[13]刘燕.共同缔造：城市社区治理共同体的建构机制——基于广东省F市G街道创建“熟人社区”的分析[J].湖北行政学院学报,2022(06):66-73.

【注】本文已发表于2024年第11期《中国教育科学》精品版第2-9页，推荐人陈志云。

作者简介：牟伟，中共宜昌市委党校讲师，主要研究方向为基层治理、数字化转型、国家安全及治理等。通联邮编：443004；地址：湖北省宜昌市点军区桥边镇偏岩村求是路9号中共宜昌市委党校教研处；